Orario di lavoro degli insegnanti: il quadro normativo

L'art. 24 del CCNL 1999, intitolato: "modalità organizzative per l'esercizio della professione docente" afferma al comma 1 "Le istituzioni scolastiche adottano ogni modalità organizzativa che sia espressione di autonomia progettuale e sia coerente con gli obiettivi generali e specifici di ciascun tipo ed indirizzo di studio….."
Al comma 2 si precisa che gli organi competenti delle istituzioni scolastiche possono adottare le forme di flessibilità previste dal regolamento sull'autonomia, tenendo conto della disciplina contrattuale.
Frase questa abbastanza priva di senso perché la disciplina contrattuale è comunque cogente e non una materia della quale si debba semplicemente "tener conto".
Sempre lo stesso articolo, al comma 4 recita : " Gli obblighi di lavoro del personale docente sono funzionali all'orario di servizio stabilito dal piano di attività e sono finalizzati allo svolgimento delle attività di insegnamento e di tutte le ulteriori attività di programmazione, progettazione, ricerca, valutazione e documentazione necessarie all'efficace svolgimento dei processi formativi. A tal fine gli obblighi di lavoro del personale docente sono articolati in attività di insegnamento ed attività funzionali alla prestazione di insegnamento".
"Prima dell'inizio delle lezioni, il Dirigente scolastico predispone, sulla base delle eventuali proposte degli organi collegiali, il piano annuale delle attività e i conseguenti impegni del personale docente che può prevedere attività aggiuntive. Il piano è deliberato dal collegio dei docenti nel quadro della programmazione dell'azione educativa e con la stessa procedura è modificato nel corso dell'anno scolastico, per far fronte a nuove esigenze.

L'art 41 del CCNL 1995 ribadisce l'orario di insegnamento dei vari ordini di scuola, 25 materna, 22 elementare e 18 secondaria, distribuite in non meno di 5 giornate settimanali.
Per la scuola elementare vanno aggiunte 2 ore da dedicare anche in modo flessibile e plurisettimanale, alla programmazione collegiale dei moduli, in modi e tempi non coincidenti con l'orario delle lezioni.
La quota eccedente l'insegnamento frontale viene impiegata per attività di recupero o di arricchimento didattico, previa deliberazione del collegio dei docenti, in mancanza di tale delibera le ore sono da utilizzare per supplenze in sostituzione dei colleghi di modulo o di plesso assenti fino a 5 giorni. [Figura 1]

Tale norma viene interpretata di solito liberamente dai Dirigenti come un divieto di nominare supplenti fino a 5 giorni, con fantasiosa estensione anche a scuola materna ed a tempo pieno, e con interruzione delle attività didattiche normali.

Il comma 3 dell'art. 41 prevede che i docenti delle scuole secondarie, con orario di cattedra inferiore alle 18 ore, siano tenuti ad utilizzare la quota di orario non coperta in classi collaterali ed in interventi didattici integrativi, oppure mediante l'utilizzazione in supplenze o infine rimanendo a disposizione per attività parascolastiche ed interscolastiche.

Il comma 4 prevede, in caso di riduzione dell'ora di lezione deliberata per sperimentazioni autonome di ordinamento o struttura, che le frazioni orarie vadano recuperate in attività connesse o previste dallo stesso progetto di sperimentazione.

L'annosa questione del recupero delle frazioni orarie è stata oggetto di interpretazione autentica in data 1/7/97 laddove si confermava il contenuto delle CM 243/79 e 192/80 e cioè che qualora sia deliberata dal Consiglio d'Istituto per questioni organizzative i docenti non sono tenuti al recupero della frazione oraria. Un tanto è stato pure confermato dalla sequenza contrattuale sottoscritta in data 18/10/2000.

Infine il comma 5 dell'art. 41 prevede la possibilità di articolare, su base plurisettimanale, una quota dell'orario di insegnamento, "di norma" non eccedente le 4 ore. Ed il comma successivo stabilisce che la vigilanza ed assistenza agli alunni durante il servizio di mensa rientra nell'orario di insegnamento.

L'articolo 42 del CCNL 1995, nella parte rimasta in vigore, individua le attività funzionali all'insegnamento.
Si distingue in adempimenti individuali e non quantificabili che sono:
- preparazione delle lezioni;
- correzione degli elaborati;
- rapporti individuali con le famiglie
Il successivo comma 3 quantifica invece gli impegni di carattere collegiale:
a) riunioni del Collegio dei docenti, ivi compresa l'attività di programmazione e verifica di inizio e fine anno e l'informazione alle famiglie sui risultati trimestrali o quadrimestrali e finali per un totale di 40 ore annue;
b) partecipazione a consigli di classe o interclasse per un per un monte orario organizzato in modo tale che i docenti operanti su più di sei classi non superino il limite di 40 ore annue;
c) lo svolgimento di scrutini ed esami e la compilazione dei relativi atti concernenti la valutazione.
Il comma 4 dell' art. 42 - invadendo la sfera di competenze degli OO.CC. va a stabilire che su proposta del Collegio dei docenti il Consiglio d'Istituto definisca modalità e criteri dei rapporti e comunicazioni con le famiglie.
Si tratta in verità di un comma oscuro e pasticciato che andrebbe semplicemente eliminato in quanto rischia di determinare confusione con quanto già scritto al comma 2 circa gli impegni individuali e apre il rischio di interpretazioni estemporanee ed improprie in base alle quali gli organi collegiali finirebbero per determinare obblighi di servizio, trasformandosi in datore di lavoro…

Infine il comma 5 stabilisce un altro impegno non retribuito, cioè la presenza dei docenti 5 minuti prima dell'inizio delle lezioni e l'assistenza agli alunni all'uscita dalla scuola; quest'ultimo obbligo ha determinato, soprattutto a livello di scuola dell'infanzia ed elementare, tutta una casistica di abbandoni di minori e palleggi di responsabilità.

L'art. 25 del CCNL 1999 disciplina invece le attività aggiuntive:
Esse vengono innanzi tutto distinte tra attività aggiuntive di insegnamento ed aggiuntive funzionali all'insegnamento; sono deliberate dal collegio dei docenti nell'ambito delle risorse finanziarie disponibili, in coerenza con il POF.[fig. 2 ]
Il comma 3 prevede la possibilità di compensi forfetizzati, ove non sia possibile determinare una quantificazione oraria dell'impegno; anche questo comma è stato interpretato spesso liberamente nelle scuole dando luogo ad abusi e conflitti.
Il massimo di ore di insegnamento aggiuntive espletabili è fissato in sei ore settimanali.
Viene poi affermato che sono retribuibili le attività aggiuntive funzionali all'insegnamento solo quando si superi il tetto delle 40 ore fissato dall'art. 42, quelle per Collegio Docenti, verifica e programmazione.
Norma questa anche confusa in quanto determina che un'attività aggiuntiva che non avesse nulla a che fare con gli impegni di servizio fissati nell'art. 42 , comma 3, lettera a) viene di fatto ad essere inserita nel predetto monte orario in quanto retribuibile solo dopo il superamento del tetto di 40 ore.

La questione orario viene infine toccata anche nell'art. 7 del CCNL 1995 che stabilisce che le ore di insegnamento prestate per la sostituzione di colleghi assenti vengano retribuite con un parametro diverso e variabile, quello fissato dalla vecchia normativa e cioè 1/78 dello stipendio tabellare in godimento per i docenti della secondaria e con parametri proporzionali all'orario di servizio anche per i docenti della primaria.

Oltre ai problemi di scarsa chiarezza normativa che sono stati accennati sopra, si aggiungono quelli posti dalla flessibilità prevista dell'entrata in vigore dell'autonomia, tale flessibilità che rapportata all'orario di servizio significa concentrare una determinata prestazione di servizio in un periodo dell'anno scolastico, ricuperandola poi con una prestazione inferiore in un altro, concentrazione giustificata da motivi didattici, rischia di essere uno dei problemi più scottanti del prossimo futuro, essendo stata ritenuta, la conferma dell'orario prevista dal CCNL del 1995 una specie di norma transitoria, in vista dell'introduzione di ulteriori elementi di flessibilità.

E' mia opinione che la trasformazione dell'orario settimanale in monte ore annuo, dell'organico in organico funzionale, l'eliminazione delle cattedre per i colleghi della secondaria trasformandole in "posti" potranno costituire, se non si troveranno adeguati correttivi nel contratto una pericolosissima miscela che potrà introdurre ulteriori elementi di disuguaglianza tra i docenti in servizio in una scuola rispetto all'altra, ulteriore potere discrezionale per i dirigenti che non dimentichiamolo, godono ora degli ampi poteri di gestione attribuiti dalla legge ai Dirigenti dello Stato.
Sarà un compito non facile al tavolo delle trattative contemperare le oggettive esigenze di una scuola autonoma con la fissazione di norme chiare e di paletti che impediscano un'ulteriore impiegatizzazione della professione secondo una deriva burocratico-impiegatizia i cui effetti sono chiaramente individuabili nel sistema scolastico inglese.

Tutto questo andrà correlato con le intenzioni ancora non del tutto chiare del nuovo governo, sia in materia di ordinamenti scolastici, essendo evidente a tutti che il carico di lavoro professionale dei docenti deriva anche dalle scelte di ordinamento, nonché problema anche questo complesso, dalle intenzioni in materia di contrattazione generale: mi spiego con il D,lvo 29 / 1993 si è avviata la privatizzazione del rapporto di lavoro, peraltro largamente incompiuta e confusa.
Questo governo intenderà proseguire su questa strada ? A noi cosa conviene ? Io ritengo che al di là della scelta politica che verrà effettuata che può essere il ritorno ad uno stato giuridico previsto da norme di legge oppure la prosecuzione della contrattualizzazione del rapporto di impiego, noi si debba pretendere che in un caso o nell'altro le norme concernenti i docenti siano chiare e semplici per tutti, che debbano rispettare i contenuti di particolare professionalità insiti nel concetto di insegnamento, e che debbano essere posti dei paletti chiari e semplici rispetto allo sfruttamento delle cosiddette risorse, individuate come tali più sotto l'aspetto quantitativo del "tempo" che come risorse culturali utili alla trasmissione delle conoscenze.

A) Ad esempio andrà ricordato, in sede contrattuale, che l'orario non sempre è uguale per tutti che vi sono delle situazioni di oggettivo squilibrio il fenomeno delle ore buco, i rientri pomeridiani, il servizio su più plessi, anche distanti tra loro, situazioni non facili da regolamentare, ma per le quali vanno individuate soluzioni, anche facendo riferimento a norme generali, è molto interessante a tale proposito la direttiva dell' UE che definisce orario di lavoro, tutto il tempo nel quale il lavoratore è a disposizione del datore di lavoro: secondo me bisogna individuare un lasso minimo di tempo, tra una prestazione lavorativa e l'altra affinché una pausa possa definirsi effettivamente tale, ovvero se il dirigente scolastico fissa ad esempio un intervallo di mezz'ora tra un intervento didattico e l'altro per lo stesso docente, trattandosi di un lasso di tempo troppo breve affinché sia consentito ad un insegnante di rientrare al proprio domicilio, e riposarsi anche intellettualmente, il servizio in tale ipotesi debba considerarsi comunque continuativo.
Bisogna dire con chiarezza che il tempo per spostarsi da un plesso all'altro, con i mezzi pubblici, deve essere considerato orario di servizio, in modo da scoraggiare situazioni sempre più frequenti di utilizzo dell'orario quale mezzo di punizione per i nemici e premio per gli amici.
A tale proposito voglio ricordare che l'accordo i successivo dei ministeriali del 14/11/1995 art 4, comma 2, così recita: "qualora per tipologia professionale o esigenze di servizio sia necessario prestare l'attività professionale al di fuori della sede di servizio il tempo di andata e ritorno per recarsi dalla sede al luogo di prestazione dell'attività è da considerarsi a tutti gli effetti orario di lavoro".
Di fronte ad un simile precedente contrattuale, e ad evidentissimi motivi di equità appare scarsamente sostenibile una posizione che volesse disconoscere che il tempo di spostamento da un edificio scolastico all'altro non debba considerarsi "orario di servizio". 

B) Altro problema che si pone frequentemente, soprattutto nella scuola primaria, è l'accumulo nell'arco di una stessa giornata di un numero incredibile di ore tra attività di insegnamento ed altre funzionali allo stesso, tra cui spiccano collegi dei docenti protratti all'infinito dalla logorroicità del Dirigente, o talora di qualche collega. [ figura 3]
A tale proposito va ricordato che il Diritto del Lavoro distingue tra lavoro straordinario e lavoro supplementare, dovendosi considerare lavoro straordinario solo quello che eccede i limiti massimi fissati dalla legge o dai contratti a livello giornaliero o settimanale.
Le attività aggiuntive vano quindi qualificate normalmente quale lavoro supplementare.
A scoraggiare chiunque (e non ne mancano) volesse sostenere che i limiti dell'orario sono settimanali e non giornalieri ci ha pensato la Costituzione che, all'art. 36 II comma dispone che "la durata massima della giornata lavorativa è fissata dalla legge".
Il R.D.L. n.. 692 del 1923 ha sancito che l'orario massimo di lavoro non possa superare le 8 ore giornaliere e le 48 settimanali, il limite settimanale è stato poi ridotto a 40 ore dalla Legge 196/1997.
Il superamento dell'orario normale è ammesso per non più di due ore giornaliere, determinandosi in tale ipotesi il cosiddetto "straordinario legale" che, ai sensi dell'art. 2108 del Codice civile va retribuito in misura maggiorata di almeno il 10% rispetto al lavoro ordinario.
Sulla sussistenza del limite giornaliero si è pure pronunciato recentemente il Tribunale di Pisa, sentenza n. 72/01.
La conoscenza del quadro normativo è sicuramente uno strumento utile per contrastare il continuo furto che avviene rispetto al tempo dei docenti, una strategia questa necessariamente difensiva, ma necessaria. 
Non andrebbe trascurata, comunque la proposizione di modelli didattici organizzativi che possano essere utili ad una distinzione tra il contenuto professionale della prestazione dei docenti ed il compito di carattere assistenziale che, innegabilmente la società richiede sempre di più alla scuola, come luogo fisico ove si custodiscono i minori con finalità educative ma non didattiche.
Solo una battaglia per una netta distinzione di competenze potrà ridare dignità agli insegnanti.

Rino Di Meglio